Die Rolle des Sozialen Dialogs zum Schutz besonders vulnerabler Gruppen in Post-COVID-19 Arbeitsmärkten

Fragestellung und Projektbeteilige

Mit dem Ausbruch der COVID-19 Pandemie im März 2020 wurden die politischen Entscheidungsträger*innen auf unterschiedlichen Ebenen vor zuvor unvorhersehbare Herausforderungen gestellt. Diese betrafen nicht nur den Schutz der Gesellschaft und besonders vulnerabler Gruppen vor direkten (gesundheitlichen) Folgen der Pandemie. Die Pandemie ging auch mit erheblichen Risiken einer steigenden sozialen Ungleichheit einher. Denn die COVID-19 Pandemie hatte die soziale und materielle Lage besonders vulnerabler Gruppen im Vergleich zum vorherigen Zustand nochmals (teils deutlich) verschlechtert.

Das Forschungsprojekt zielte darauf ab, Möglichkeiten und Herausforderungen zur Stärkung des Sozialen Dialogs in der außergewöhnlichen COVID-19 Pandemie zu untersuchen, indem politische Maßnahmen auf der regionalen, nationalen und europäischen Ebene in 10 EU-Staaten sowie zwei EU-Beitrittskandidaten analysiert und dokumentiert wurden. Die zentrale Fragestellung des Projektes lautete, welche Rolle der Soziale Dialog auf der regionalen, nationalen und der europäischen Ebene bei der Beschäftigungssicherung und der sozialen sowie materiellen Absicherung der Bevölkerung in der Pandemie gespielt hat.

Die Studie wurde von Prof. Minna van Gerven von der Universität Tampere (zuvor Helsinki) und Marta Kahancova vom „Central European Labour Studies Institute“ (CELSI) in Bratislava koordiniert und geleitet. Weitere am Konsortium Beteiligte waren die Universität Stockholm, die Universität Tampere, das Lithuanian Social Research Center in Vilnius, die Universität Duisburg-Essen, die Universität Belgrad und die FONDAZIONE ADAPT in Modena. Hinzu kamen eine Reihe von assoziierten Partner*innen, die das Projekt ideell unterstützen und begleiten (z.B. die Gewerkschaften aus Finnland und der Slowakei), das European Social Observatory und das European Trade Union Institute (ETUI).

Arbeitspakete

Im Rahmen des Projektes wurden folgende Arbeitspakete durchgeführt:

• Eine vergleichende quantitative und qualitative Analyse der in der „COVID-19 Policy Response Inquiry-Datenbank“ (COPReQ) erfassten politischen und sonstigen ergriffenen Maßnahmen zur Bewältigung der COVID-19 Pandemie und ihrer darüber hinausweisenden Folgen.
• Eine umfassende Literaturanalyse, die von der Universität Tampere und CELSI verantwortet wurde.
• Der zentrale Baustein des Projektes bestand aus teilstandardisierten Interviews mit Key Stakeholdern auf der nationalen Ebene (z.B. Politiker*innen, Vertreter*innen der Sozialpartner, weiteren relevanten Akteuren, NGO’s sowie akademischen Expert*innen) und auf der Ebene der EU-Kommission.

Zentrale Ergebnisse

Vom Projektteam des IAQ wurde vor allem untersucht, wie Deutschland und die Niederlande während der Covid-19-Pandemie 2020–2022 arbeitsmarkt- und sozialpolitisch auf die Lage vulnerabler Gruppen reagierten und welche Rolle der Soziale Dialog spielte. Beide Länder verfügten vor der Pandemie über vergleichsweise robuste Arbeitsmärkte und soziale Sicherungssysteme, zugleich aber über erhebliche strukturelle Risiken: niedrige Löhne, hohe Teilzeitquoten, befristete Beschäftigung und unzureichende Absicherung atypischer Arbeitsformen. Diese Ungleichheiten wurden durch die Pandemie sichtbar verschärft.

Wirtschaftliche Stabilisierung, aber ungleicher Schutz

In beiden Ländern verhinderten umfangreiche staatliche Hilfen einen massiven Anstieg der Arbeitslosigkeit. Deutschland setzte vor allem auf eine stark ausgeweitete Kurzarbeit; im April 2020 waren rund sechs Millionen Beschäftigte betroffen. Die Niederlande führten mit der NOW-Regelung eine großzügige Lohnkostenerstattung für Unternehmen ein, verbunden mit einem zeitweiligen Kündigungsschutz. Ergänzend gab es Hilfen für Selbständige, kleine Unternehmen, Eltern und Betriebe mit hohen Fixkosten.

In beiden Ländern stabilisierten die Maßnahmen Einkommen und Beschäftigung, erreichten jedoch nicht alle Gruppen gleichermaßen. Besonders belastet waren:

• junge Menschen, insbesondere beim Übergang von Schule in Ausbildung oder Arbeit;
• Migrant*innen und Geflüchtete, deren Zugang zu Sprachkursen, Qualifizierung und Arbeitsvermittlung eingeschränkt war;
• Beschäftigte mit befristeten, geringfügigen oder Leiharbeitsverträgen;
• Solo-Selbständige, die häufig nicht regulär sozialversichert sind;
• Langzeitarbeitslose, Geringqualifizierte und Menschen mit Behinderungen;
• Alleinerziehende und Eltern kleiner Kinder, die von Schul- und Kitaschließungen besonders betroffen waren;
• Beschäftigte in systemrelevanten, aber oft schlecht abgesicherten Branchen wie Pflege, Landwirtschaft, Fleischindustrie, Logistik, Handel und Gastronomie.

Die Pandemie zeigte damit: Nicht nur klassische Risikogruppen außerhalb des Arbeitsmarktes sind vulnerabel. Auch Beschäftigte in flexibilisierten und schlecht abgesicherten Arbeitsverhältnissen können bei externen Krisen schnell ihren Einkommens- und Gesundheitsschutz verlieren.

Sozialer Dialog: in der Krise wichtig, aber selektiv

Die Beteiligung der Verbände trug in beiden Ländern wesentlich dazu bei, die wirtschaftlichen Folgen der Krise abzufedern. Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände und Staat verständigten sich insbesondere in der frühen Phase auf Maßnahmen zur Beschäftigungssicherung. Konflikte über Löhne wurden häufig verschoben oder moderat geführt; Tarifparteien ergänzten staatliche Hilfen teils durch Aufstockungen des Kurzarbeitergeldes oder zusätzliche Freistellungen für Eltern.

Die Niederlande profitierten von ihren etablierten nationalen Dialogstrukturen, insbesondere dem Sozial- und Wirtschaftsrat (SER) und der Stiftung der Arbeit (STAR). Dadurch konnten Regierung und Sozialpartner rasch ein umfassendes Krisenpaket vereinbaren. Der Dialog war zunächst von breitem Konsens geprägt. Im weiteren Pandemieverlauf nahm jedoch der Einfluss der Sozialpartner ab: Mit der Verlagerung der Krise zu Fragen von Infektionsschutz, Tests und Impfungen dominierten Regierung und medizinische Expertengremien. Gewerkschaften und Arbeitgeber fühlten sich bei späteren Entscheidungen über Lockdowns, Öffnungen und Schutzprotokolle teilweise übergangen.

In Deutschland gab es keinen vergleichbaren permanenten nationalen tripartistischen Dialog. Die Bundesregierung handelte zu Beginn vielfach schnell und top-down; Sozialpartner wurden überwiegend über Anhörungen, Lobbying und sektorale Verhandlungen beteiligt. Dennoch ermöglichten bestehende Kompromisse – etwa zur Kurzarbeit – eine schnelle Reaktion. Besonders relevant waren branchenspezifische oder temporäre Dialogformate, etwa in Ausbildung, Pflege und Landwirtschaft.

Pflege, Landwirtschaft und Fleischindustrie als Schlüsselfälle

Die Pandemie machte die strukturellen Defizite in Pflege und Gesundheitswesen deutlich: hohe Arbeitsbelastung, Personalmangel, unzureichender Infektionsschutz und geringe Bezahlung, insbesondere in der Altenpflege. Einmalige Bonuszahlungen wurden als Anerkennung, aber nicht als Lösung angesehen. Zugleich entstanden Reformimpulse, etwa für bessere Personalschlüssel in Krankenhäusern und Pflegeeinrichtungen.

In der deutschen Fleischindustrie und Landwirtschaft offenbarte Covid-19 besonders drastisch die Risiken migrantischer Beschäftigung: Subunternehmerketten, schlechte Unterkünfte, fehlender Krankenversicherungsschutz und geringe Interessenvertretung. Darauf folgten wichtige Regulierungen, darunter das Verbot von Werkverträgen in der Fleischverarbeitung, strengere Kontrollen sowie Verbesserungen beim Krankenversicherungsschutz saisonaler Arbeitskräfte. In der Landwirtschaft entstanden neue tripartistische und deutsch-rumänische Dialogformate, welche die zuvor einseitig arbeitgeberorientierte Politik teilweise aufbrachen.

Fazit und Lehren

Die Pandemie bestätigte die Leistungsfähigkeit bestehender sozialstaatlicher Instrumente und sozialpartnerschaftlicher Strukturen. Kurzarbeit, Lohnkostenzuschüsse und Unternehmenshilfen verhinderten einen breiten Arbeitsplatzverlust. Gleichzeitig stabilisierten sie vielfach ein bereits ungleiches Arbeitsmarktmodell: Gut organisierte Kernbranchen waren besser geschützt als periphere Branchen mit niedriger Tarifbindung, schwachen Gewerkschaften und vielen prekären Arbeitsverhältnissen.

Die zentrale Lehre lautet daher: Die Aushandlung von Maßnahmen zum Schutz vulnerabler Interessen muss über reine Einkommenssicherung hinausgehen. Sie sollte besonders jene Gruppen einbeziehen, die in regulären Verhandlungsstrukturen kaum vertreten sind – etwa Saisonarbeitskräfte, Migrant*innen, Solo-Selbständige, Beschäftigte in Plattform- und Leiharbeit sowie Menschen mit größerer Distanz zum Arbeitsmarkt. Erforderlich sind dauerhaft bessere Arbeits- und Gesundheitsschutzstandards, stärkere Tarifbindung, wirksame Kontrollen und eine sozial umfassendere Absicherung flexibler Erwerbsformen.