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Présidence de la République du Bénin | https://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/2.0/
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Christof Hartmann
16.11.2023​

Ende Juli 2023 schaffte es ein afrikanischer Militärputsch in unsere Hauptnachrichten. Die erhöhte Aufmerksamkeit für den Staatsstreich in der westafrikanischen Republik Niger hatte zwei wesent­liche Ursachen. Zum einen war in Niger ein großes deutsches Militärkontingent stationiert, zum anderen beschloss die Regionalorganisation ECOWAS, der alle 15 westafrikanischen Staaten ange­hö­ren, nicht nur Wirtschaftssanktionen, sondern drohte auch mit militärischer Intervention, sollten die Putschisten die verfassungsmäßige Ordnung nicht unmittelbar wiederherstellen. Wa­rum aber konnten im Niger Demokratie und Verfassungsordnung von den regionalen Akteuren nicht mit friedlichen Mitteln effektiv verteidigt werden? Im Rahmen eines Forschungsprojekts be­fassen wir uns mit unterschiedlichen nicht-militärischen Interventionspraktiken afrikanischer Re­gio­nalor­ga­nisa­tionen. Im Niger lassen sich danach die Grenzen des regional democracy engeneering recht gut ablesen: Der ECOWAS fehlte ein ausreichendes Mandat, um auf innenpolitische Fehlentwick­lungen unterhalb der Schwelle eines Militärputsches Einfluss zu nehmen; zusätzlich fehlte es im Niger und der Region an proaktiver Demokratieförderung.

Keine einfachen geopolitischen Muster im Fall Niger

Sowohl der Putsch selbst als auch die harte Reaktion der ECOWAS wurden in der internationalen Öffentlichkeit schnell entlang simpler geopolitischer Schemata interpretiert. Der Putsch spiegele die Ab­kehr eines weiteren Sahelstaats von seinen bisherigen westlichen Verbündeten und die Hinwen­dung zu Russland, und die Intervention der ECOWAS sei der Versuch des Westens, die­sen Schritt notfalls mit Gewalt zu verhindern. Aus wissenschaftlicher Perspektive sind diese Ein­schät­zungen zwischenzeitlich viel­fach widerlegt worden. Der Putsch in Niger resultierte aus Macht­kämpfen zwischen der gewählten Regierung und einem Teil der Armee. Das Militärregime hat dann in einem zweiten Schritt die antifranzösische Stimmung in der Region genutzt, um den Putsch als patrio­tische Selbstverteidigung gegenüber westlicher Dominanz zu legitimieren. Dieses Narrativ konnte sich im Niger durchsetzen, weil für die französische Regierung jahrzehntelang ihre eigenen wirtschaftlichen Interessen im Land im Vordergrund gestanden hatten, und zudem in den sozialen Medien der Region schon seit Jahren ein hohes Maß an Falschinformationen kursierte. Dass die ECOWAS einfach einer französischen Agenda folgte, ist mit Blick auf die dort dominierenden Staaten wie Nigeria und Ghana wenig plausibel, selbst wenn Frankreich vermutlich Einfluss auf verbleibende frankophone Verbündete in der Region genommen hat.

Die interventionistische Demokratieschutz-Agenda der ECOWAS

Was die ECOWAS betrifft, war ihr Vorgehen weniger überraschend als zunächst behauptet. Ihre Reaktion folgte zunächst dem normativen Rahmen, den sich die Regio­nalorganisation vor mehr als 20 Jahren gegeben hatte, wonach Staats­streiche in Mitglieds­staaten nicht zu akzep­tieren sind, und entsprechend verurteilt und sanktio­niert werden müssen. Hierfür war in der Re­gion der Begriff des unconstitutional change of government (UCG) geprägt worden, um zu signalisieren, dass neben dem Militär der Verfassungs­ordnung auch Gefahr durch Politiker droht, die Wahlen manipulieren, um an der Macht zu bleiben. In den einschlägigen Protokollen war schon damals festgehalten worden, dass ECOWAS eine ganze Palette von Reaktionsmöglich­keiten zur Verfügung steht, die von diplo­matischen Instrumenten (wie der Suspendierung von Mitglied­schafts­rechten) über Wirt­schafts­­sanktionen bis zu Militärinterventionen im Extremfall reicht. Nachdem die ECOWAS in den vergangenen Jahren bereits zweimal bei Verfassungskrisen sehr konkret mit dem Einsatz des Militärs gedroht hatte (Côte d’Ivoire 2010-1, Gambia 2016-7), und in Gambia 2017 auch regionale Militäreinheiten an der Grenze aufmarschieren ließ, kann das Vorgehen der ECOWAS in der Niger-Krise nicht völlig überraschen, selbst wenn die Organisation bei den in den Vorjahren erfolgten Putschen in Mali, Guinea und Burkina Faso es bei Sanktionen belassen und keine militärischen Drohungen ausgespro­chen hatte. Dass die ECOWAS dieses Mal sofort mit der massivsten aller möglichen Zwangsmaßnahmen drohte, hatte zwei Ursachen: Innerhalb der ECOWAS waren zwischen­zeitlich interventionistischere Akteure in die entscheiden­den Positionen gelangt, und die regionalen Eliten hatten sich das Scheitern der bisherigen Sank­tions­politik in Mali, Burkina Faso und Guinea eingestanden.

Anders als in Gambia 2017 ließen sich die lokalen Machthaber und die Armee Nigers aber dieses Mal von der Drohkulisse nicht beeindrucken. Während Sanktionen als Druckmittel aufrecht­erhal­ten wurden, blieb trotz aller gegenteiligen Ankündigungen eine militärische Intervention aus, und die ECOWAS hat vielmehr begonnen, mit den Putschisten über eine Rückkehr zur verfassungs­mäßigen Ordnung zu verhandeln. Einige Gründe hierfür liegen auf der Hand: Eine Streitmacht, die in Niger hätte einmarschieren können, stand nicht bereit, und weder unter den Armeen noch den politischen Eliten oder Bevölkerungen der restlichen ECOWAS-Mitgliedsländer gab es wirk­liche Unter­stützung für einen Militäreinsatz. Aus unserer For­schung ergeben sich zwei zentrale Argu­mente, warum ECOWAS in dieses Dilemma geraten konnte:

Ein nur auf dem Papier beeindruckendes Mandat

ECOWAS als Organisation hat zwar ein beeindruckendes Regelwerk entwickelt, unklar bleibt je­doch, mit welchen Strategien politische Entwicklungen, die auf einen Verfassungsbruch hindeuten, frühzeitig politisch bearbeitet werden könnten. Seit mehreren Jahren wurde über eine Verstärkung des regionalen Demokratieprotokolls verhandelt, aber alle Vorschläge scheiterten letztlich an einer kleinen Minderheit von reformblockierenden Staatschefs. Während das Protokoll strenge demo­kra­tische und rechtsstaatliche Standards formuliert, die die Mitgliedsstaaten zu erfüllen haben, fehlt der ECOWAS Kommission - jenseits von Wahlbeobachtung - das Mandat, die Einhal­tung dieser Standards öffentlich einzuklagen. Über Jahre hinweg wurde ein beeindruckendes regionales Früh­warnsystem aufgebaut, das krisenpräventiv zahlreiche Daten aus Mitgliedsstaa­ten erfasst. Diese Informationen werden dann aber gerade bei politischen Konflikten und Verfas­sungs­krisen zu wenig in präventive Strategien übergeführt, weil es den Regierungschefs am politischen Commitment fehlt.

Die demokratische Basis in den Mitgliedsstaaten fehlt

Das fehlende Commitment spiegelt sich in der schleichenden Erosion demokratischer Institutionen in der Region. Dies gilt nicht nur für die Sahelstaaten Mali und Burkina Faso, wo nicht nur die De­mo­­­kra­tie, sondern politi­sche Ordnung insgesamt in Frage gestellt wird. Auch in den westafrika­nischen Küs­ten­staaten, in denen es keine jihadi­sti­sche Bedrohung gibt, sind demokratische Insti­tutionen und Errungen­schaften immer mehr gefährdet. In Staaten wie Côte d’Ivoire, Senegal, Benin oder Sierra Leone bauen präsidentielle Regierungsparteien oder -koalitionen ihre Dominanz immer weiter aus, werden innenpolitische Opponenten durch Gerichtsverfahren aus­geschaltet und der Spielraum für kritische Journalist*innen und zivilgesellschaftliche Akteure verengt. Es gilt aber auch für Nigeria, das mehr als alle anderen Staaten für ein hartes Vorgehen gegenüber den Putschisten eintrat, dessen Präsident selbst aber in höchst umstrittenen Wahlen ins Amt gekommen war.

Wenn sich die herrschenden Eliten in fast allen ECOWAS Mitgliedsstaaten im Alltag immer weniger auf demokratische Spielregeln verpflichten lassen, wird es schwierig, die Einhaltung dieser Regeln in anderen Staaten einzufordern. Dies haben die Putschistenregime sehr gut verstanden, indem sie auf die ebenfalls nicht tadellose Regie­rungsführung des von ihnen abge­setzten gewählten Präsiden­ten von Niger verwiesen. Einerseits werden die zivilen Regierungen der ECOWAS-Mitgliedsstaaten ein Eigeninteresse daran haben, dass Militärputsche nicht zur Norm in der Region werden. Anti-Coup Normen werden daher aufrechterhalten. ECOWAS war im globalen Maßstab die Regional­organisation mit dem wehrhafte­sten Demokratieschutz. Die Entwicklungen der letzten Jahre zei­gen die Grenzen eines solchen regional democracy engineering auf: Demokratieschutz und -för­de­rung durch regionale Organis­atio­nen kann nicht allein auf starken Rechtsnormen beruhen, sond­ern braucht eine proaktive und umfassende regionale Demokratieagenda, die über den Schutz gewählter Amtsinhaber hinaus­geht, und eine starke demokratische Basis in den Gesellschaften und Regierungen der Region, die dieser Agenda Glaubwürdigkeit verleiht.

Autor

Christof Hartmann, INEF-Direktor